Revista da Plataforma | União Europeia e África: Rumo a uma Parceria “Entre Iguais”?

Este artigo [1] foi originalmente publicado na Edição da Revista da Plataforma Portuguesa das ONGD de junho de 2021 "Relações União Europeia-África: Que Futuro?" Leia ou faça download da edição completa da Revista aqui.

Autoras: Patrícia Magalhães Ferreira, Investigadora e consultora sobre desenvolvimento e cooperação, e Andreia Oliveira, Consultora em cooperação para o desenvolvimento

O período 2020-2021 marca uma nova fase das relações UE-África.  O continente africano foi sempre um enfoque da política europeia de cooperação para o desenvolvimento, tendo o relacionamento entre os blocos evoluído ao longo do tempo. Atualmente, a necessidade de mudar o paradigma do relacionamento entre a UE e África é consensual , com ambas as partes a (re)afirmarem a intenção de implementar uma parceria mais efetiva e equilibrada. Embora esta intenção dificilmente se traduza numa parceria “entre iguais”, dadas as assimetrias contínuas (de desenvolvimento) entre as duas partes, tal não impede, no entanto, de reunir as premissas e condições necessárias para que a relação evolua de forma mais equitativa. Mas estarão estas a ser construídas?

O período 2020-2021 marca uma nova fase das relações UE-África.  (...) Atualmente, a necessidade de mudar o paradigma do relacionamento entre a UE e África é consensual

Uma das causas da volatilidade da parceria UE-África, até agora, deve-se às suas diferentes configurações, num mosaico complexo de estratégias e instrumentos sobrepostos, mais do que complementares. Um dos elementos essenciais será uma maior conciliação entre a nova parceria UE com os países de África, Caraíbas e Pacífico - ACP (a aliança mais antiga e abrangente da UE, com um novo acordo que substitui o de Cotonou) -, e a parceria continental, refletida na Estratégia da UE para África (2020) que dará origem, espera-se, a uma nova estratégia conjunta[2]. 

O posicionamento das partes tem-se vindo a assumir progressivamente de forma estratégica e com base nos benefícios mútuos, pelo menos a nível retórico mas não só, com a UE a tentar implementar uma abordagem que siga as suas ambições geopolíticas, e com África a pretender reforçar uma visão mais conjunta e com maior assertividade no que pretende relativamente às parcerias externas, das quais a UE é peça fundamental. Esta tentativa de mudança de paradigma, da verticalidade para uma maior horizontalidade, demarca-se assim por uma perspetiva mais estratégica e realista sobre o que é exequível atingir, ultrapassando também, pelo menos em parte, o peso do legado histórico que tem marcado muitos dos debates entre as partes.

A parceria formal ACP-UE e o relacionamento continental apelam, ambos, ao reforço do multilateralismo, traduzido na aspiração a uma maior concertação e posicionamento conjunto entre as partes, até aqui incipiente. Tanto o Fórum de Alto Nível UE-África sobre Investimento Verde, liderado por Portugal, como a Cimeira sobre o Financiamento das Economias Africanas, promovida por França, materializam estas concertações para evitar maiores assimetrias na recuperação da pandemia COVID-19. Mas, apesar de estes encontros terem como pano de fundo a Agenda 2030 ou o Acordo de Paris, estes enquadramentos internacionais não têm sido sistematicamente usados como bases concretas do relacionamento entre a UE e África, como se observa na nova Estratégia da UE para África.  Além disso, para progredir numa maior articulação a nível multilateral, onde existe espaço para melhoria, é necessário que a UE esteja disponível para apoiar também as aspirações africanas em questões essenciais para o desenvolvimento – como a dívida externa ou o acesso a vacinas para a COVID-19, temas atualmente sujeitos a intensos debates.

A transição para uma abordagem mais geopolítica por parte da UE comporta riscos para a sua relação com África.  Relembrando que a UE e seus Estados Membros continuam a ser o principal doador global, a ambição europeia de priorizar interesses considerados mais urgentes ou com maior impacto no plano interno, como as migrações e a segurança, mobilizando todas as políticas para o efeito (incluindo na ação externa), pode diluir a erradicação da pobreza enquanto objetivo principal da política de cooperação para o desenvolvimento, bem como enfraquecer a coerência das políticas para o desenvolvimento. A este desafio acresce a tendência europeia de instrumentalizar o investimento em desenvolvimento humano enquanto mero veículo para crescimento económico em países parceiros. A perspetiva sobre África como um campo de batalha para a rivalidade entre a UE e a China, tendência observada nos últimos anos, também parece destoar do princípio de interesses interligados e de dinâmica sustentada entre os continentes. Adicionalmente, o reforço da retórica da UE sobre a projeção (ou proteção) do “modo de vida” e dos “valores europeus” na sua ação externa poderá trazer uma nova complexidade ao relacionamento intercontinental. 

A transição para uma abordagem mais geopolítica por parte da UE comporta riscos para a sua relação com África

Para além da vontade política, uma parceria mais equitativa e equilibrada dependerá sempre das condições objetivas para a sua operacionalização , pressupondo a consolidação de mecanismos de decisão e gestão conjuntos. Na realidade, muitas das iniciativas da UE direcionadas para o continente africano continuam a ser definidas numa via de sentido único , baseando-se num diálogo incipiente entre as partes – se de todo existente. Por exemplo, seria de esperar um debate mais exaustivo sobre que tipo de visão intercontinental deverá ser prosseguida, mas a formulação de uma estratégia da UE para África em 2020 implicou pouca participação a nível europeu ou qualquer pré-discussão com parceiros africanos. As consultas atempadas entre as partes, que permitam maior inclusão e participação também por parte da sociedade civil, parecem ser ainda negligenciadas, condicionadas tanto pela necessidade europeia de cumprimento de prazos técnico-burocráticos, como pelo modus operandi consolidado nas últimas décadas, em que a iniciativa europeia tem tido primazia. Torna-se assim necessário que a UE evolua na forma de trabalhar e colaborar com os parceiros africanos, promovendo sistematicamente um diálogo atempado e inclusivo entre as partes.

Para além da vontade política, uma parceria mais equitativa e equilibrada dependerá sempre das condições objetivas para a sua operacionalização (...). Na realidade, muitas das iniciativas da UE direcionadas para o continente africano continuam a ser definidas numa via de sentido único

A evolução de instrumentos europeus e seus mecanismos financeiros segue também esta tendência unívoca, sendo que a negociação para o novo Quadro Financeiro Plurianual da UE foi uma oportunidade perdida para reforçar alguns princípios da eficácia do desenvolvimento. A esperada diluição destes princípios deve-se a mudanças que distanciam os países parceiros das decisões que os irão impactar, decorrentes da integração do FED no orçamento europeu, da crescente proeminência de fundos fiduciários e de instrumentos de investimento sem governação conjunta, e também da transição para um novo Mecanismo Europeu de Apoio à Paz[3]. Se a UE pretende afastar-se de uma dinâmica doador-recetor, deve assegurar a apropriação, a responsabilização conjunta e maior reciprocidade, nomeadamente na fase de programação e implementação de programas de cooperação.

Ao complexo cenário de mudanças na parceria UE-África acresce a obstinação de temas controversos como a questão migratória, a qual pode ser usada como instrumento de pressão entre as partes, tal como observado na crise humanitária em Ceuta de 2021. Este episódio expõe os riscos associados à estratégia de externalização das políticas (e das fronteiras) e ao excesso de confiança europeia na eficácia de recursos financeiros, em detrimento de estratégias conjuntas. A fragilidade da política migratória da UE tem sido também um elemento potenciador de oposições internas, como se observa com a recusa da Hungria em ratificar o novo acordo com países ACP (maio de 2021), e que poderá levar a que esta parceria formal seja competência exclusiva da Comissão Europeia, em vez de partilhada com Estados Membros (como no acordo anterior), minando assim a sua importância ao nível político e estratégico. 

Considerando a oportunidade única para “build back better”, a nova parceria entre a UE e África pode ser retomada de forma mais efetiva, equitativa e equilibrada , desde que as suas fragilidades sejam atempadamente reconhecidas e corrigidas. Mesmo após a Presidência do Conselho da UE, é importante que Portugal mantenha um papel construtivo nesta relação continental, o que passa, nomeadamente, por reforçar a política nacional e europeia de cooperação para o desenvolvimento. 
 

Notas:

[1]  Este artigo deriva do estudo com o mesmo título, publicado em maio de 2021, e foram ambos elaborados para a Plataforma Portuguesa das ONGD, no âmbito do projeto europeu “Towards an Open, Fair and Sustainable Europe in the World”

[2] O Acordo de Cotonou sucedeu aos acordos de Lomé e regeu as relações UE-ACP entre 2000 e 2020, tendo um novo acordo político para os próximos vinte anos sido acordado em abril de 2021, com três protocolos regionais (no caso de África, aplica- -se apenas à África Subsaariana). No caso da parceria continental, a primeira cimeira UE-África realizou- -se em 2000, a última Estratégia Conjunta data de 2007 e a próxima cimeira (a sexta) foi adiada em 2020, ainda sem data.

[3] As implicações do novo instrumento financeiro da ação externa (o IVDCI) e dos vários instrumentos existentes para as parcerias UE África são analisadas no referido estudo.